Stellungnahme vom 31.08.2006
Nachfolgende Stellungnahme wurde eingereicht vom Deutschen Notarverein. Dieser hat seinen Sitz in Berlin. Der Deutsche Notarverein unterhält eine Geschäftsstelle in Berlin (Anschrift: Kronenstr. 73/74, D-10117 Berlin) und ein Büro in Brüssel (Anschrift: 31, rue du Commerce, B-1000 Brüssel).
Der Deutsche Notarverein ist ein nationaler Dachverband. In ihm sind die 10 regionalen Vereine der hauptberuflichen deutschen Notare zusammengeschlossen.
Zu den Zielen des Deutschen Notarvereins gehört es insbesondere,
– den Gedanken des Notariats als einer Rechtspflegeeinrichtung der freiwilligen Gerichtsbarkeit, in der selbständig und hauptberuflich tätige, persönlich und sachlich unabhängige Notare in Ausübung eines mit öffentlichem Glauben ausgestatteten öffentlichen Amts jedermann zu unabhängiger Rechtsbetreuung und Rechtsberatung zur Verfügung stehen, zu fördern und zu verbreiten;
– die gemeinsamen Interessen der deutschen Notare in der Öffentlichkeit und insbesondere auch gegenüber Parlamenten und Regierungen zu vertreten;
– die gemeinsamen Interessen der deutschen Notare im Rahmen der internationalen Organisationen des Notariats zu vertreten und sich an solchen Organisationen zu beteiligen;
– die ihm angeschlossenen Mitgliedsvereine in ihrer Tätigkeit zu fördern und zu unterstützen und ihnen und ihren Mitgliedsnotaren auf Wunsch organisatorische und technische Unterstützung zu leisten; der Verein kann Träger gemeinsamer Einrichtungen der deutschen Notare und der internationalen Notarorganisationen sein;
– Wissenschaft und Forschung, Aus- und Fortbildung auf seinem Arbeitsgebiet zu fördern, auch durch eigene oder in Gemeinschaft mit anderen Organisationen herauszugebende Publikationen;
– das gesellschaftliche Leben in seinem Organisationsbereich zu fördern.
In den zehn Mitgliedsvereine des Deutschen Notarvereins sind ca. 90% der ca. 2.000 hauptberuflichen Notare und Notarassessoren Deutschlands organisiert.
Sind Sie der Auffassung, dass Anstrengungen für mehr Transparenz der Lobbyarbeit unternommen werden sollten?
In einem demokratischen System hat Lobbyarbeit durchaus ihre Berechtigung, heißt es zutreffend in Ziffer I. 2. des Grünbuchs Europäische Transparenzinitiative. Aufgrund der Vielfalt der zu regelnden Lebenssachverhalte ist es dem Gesetzgeber nicht und der ihm zuarbeitenden Verwaltung nicht in allen Fällen möglich, die Nützlichkeit und die Auswirkungen eines geplanten Rechtssetzungssetzungsvorhabens im Detail und mit Sicherheit abzuschätzen. Aus diesem Grund ist es nicht nur legitim, dass der Normgeber und die ihm zuarbeitende Verwaltung mit den betroffenen Kreisen kommunizieren. Er wäre vielmehr fahrlässig, Rechtssetzungssetzungsvorhaben ohne die Beteiligung der betroffenen Kreise durchzuführen. Das Lobbywesen ist daher ein notwendiger und grundsätzlich auch wertvoller Bestandteil jeder funktionierenden Demokratie.
Auf der anderen Seite kann nicht bestritten werden, dass Lobbyismus nicht immer sachdienliche Beratung für den Normgeber leistet, sondern gelegentlich auch eigennützige Ziele in einer Weise zu fördern versucht, die das angemessene und legitime Maß überschreitet. Die Bestimmungen des Strafrechts sind zur Behebung dieses Problems unzureichend, da es auch unterhalb der Schwelle von Erpressung und Korruption Lobbypraktiken gibt, die eine schädliche Auswirkung auf demokratische Prozesse haben.
Mehr Transparenz ist in vielen Bereichen eine sinnvolle und zeitgemäße Alternative zu mehr gesetzlicher Regulierung. Lobbyarbeit ist ein sehr vielschichtiges Phänomen. Sie kann auf ganz unterschiedliche Art und Weise erfolgen. Neben der Einreichung von Stellungnahmen und Teilnahme an Anhörungen ist es auch Bestandteil der Lobbyarbeit, Gespräche mit Entscheidungsträgern zu führen, sich in der allgemeinen Presse und der Fachliteratur zu äußern, an Tagungen und Seminaren teilzunehmen und solche selbst zu veranstalten. Diese (selbstverständlich nicht abschließende) Aufzählung zeigt, dass die einzelnen Handlungen und Maßnahmen, die in der Summe die Lobbyarbeit bilden, aufgrund ihrer Masse und vielfältigen Gestalt nicht lückenlos dokumentiert werden können. Gleichwohl könnte die Transparenz bei einzelne Handlungen und Maßnahmen verbessert werden (1.). Im Hinblick auf Identität, Wesen und Ziele der einzelnen Akteure halten wir dagegen die bereits bestehende Transparenz für ausreichend (2.).
1. Mehr Transparenz bei einzelnen Handlungen und Maßnahmen der Lobbyarbeit
Wir möchten zwei Bereiche aufzeigen, die uns geeignet erscheinen, die Transparenz der Lobbyarbeit und der politischen Entscheidungsprozesse zu verbessern, ohne den betroffenen Verbänden zusätzliche Verpflichtungen aufzuerlegen. Die Europäische Kommission selbst kann hier durch relativ einfache Maßnahmen zu größerer Transparenz und zu einem Qualitätswettbewerb zwischen den Verbänden beitragen. Wir glauben, dass sich mehr Transparenz zum einen in Konsultationsprozessen (a), zum anderen in Ausschreibungsverfahren (b) der Kommission erreichen ließe.
a) Konsultationsverfahren
Seit neuerem veröffentlicht die Kommission zusammenfassende Auswertungen der Stellungnahmen, die in Konsultationsverfahren eingereicht wurden. Vor allem die Konsultationen im Gesellschaftsrecht scheinen hier vorbildlich.
Ein zusätzlicher Gewinn ließe sich dadurch erreichen, dass Stellungnahmen zu Dokumenten der Kommission nur dann noch berücksichtigt werden, wenn sie auf einer entsprechenden website der Kommission ins Internet gestellt werden. Ein entsprechender weblink sollte von der jeweiligen Stellungnahme direkt auf die homepage des Verfassers der Stellungnahme führen. Dann müssen sich die beteiligten Verbände einem direkten Qualitätsvergleich der Öffentlichkeit stellen. Im Fortgang des Normsetzungsprozesses kann dann nachvollzogen werden, wer hier wie Einfluss genommen hat und inwieweit diese Einflussnahme durch die Qualität seiner Argumente veranlasst wurde. Zusätzlich könnte – über die Auswertung der Stellungnahmen hinaus – eine Evaluierung des Konsultationsprozesses durch eine unabhängige Stelle erfolgen, z.B. durch ein Universitätsinstitut des Landes, das gerade die Ratspräsidentschaft führt. So würde ein Qualitätswettbewerb unter den Verbänden induziert, der dem (gemeinsamen) Ziel einer „better legislation“ förderlich wäre.
b) Ausschreibungsverfahren
Die Transparenz von Ausschreibungsverfahren lässt sich dadurch erreichen, dass
aa) die Einflussnahme Dritter auf die Definition des Projekts und der Vergabebedingungen im Internet offen gelegt wird;
bb) die einzelnen Bewerbungen analog a) ins Internet gestellt werden;
cc) die Vergabekriterien im Internet offen gelegt werden;
dd) die Entscheidung über die Vergabe im Internet offen gelegt und begründet wird.
In der Vergangenheit haben wir immer wieder festgestellt, dass Sachkunde für den Zuschlag nicht immer das ausschlaggebende Kriterium gewesen zu sein scheint. Hierzu folgende Beispiele:
– die Vergabe der Studie an London Economics als Grundlage des Grünbuchs Hypothekarkredite;
– die Vergabe des Projekts Hypothekengesetz für die Ukraine an eine Unternehmensberatungsgesellschaft, die sich bisher auf diesem Gebiet durch keinerlei Arbeiten ausgewiesen hatte;
– die Vergabe des Projekts „Einrichtung eines Notariats in Kasachstan“ an eine ebensolche Unternehmensberatungsgesellschaft.
Bisweilen hat man den Eindruck, man könne die Wahrscheinlichkeit des Erfolgs bei einer Ausschreibung dadurch steigern, dass man sich als Consulting-Unternehmen organisiert. Das führt dazu, dass innerhalb der potenziellen Adressaten einer Ausschreibung die Abgabe einer Bewerbung an die Kommission eher als Ressourcenverschwendung angesehen wird. Im Extremfall führt dies dazu, dass – obwohl genügend qualifizierte Bewerber vorhanden sind – keine Bewerbung eingeht. Ein Beispiel hierfür ist die gescheiterte Ausschreibung einer Studie zur Effizienz der verschiedenen Gläubigerschutzsysteme im Gesellschaftsrecht der Mitgliedsstaaten.
2. Transparenz im Hinblick auf die Identität und die Ziele von Akteuren
Was die Identität und die Ziele von Akteuren des Lobbying angeht, dürften gesonderte Anstrengungen für mehr Transparenz nicht erforderlich sein, da die gewünschten Informationen auf der Hand liegen. Beim Deutschen Notarverein beispielsweise lässt sich jedenfalls in Grundzügen bereits aus dem Namen ablesen, wen dieser Verein vertritt und welche Ziele er verfolgt.
Da die Präsentation nach Außen (und zugleich nach Innen gegenüber den Mitgliedern, die die Verbandsarbeit durch freiwillige Beiträge finanzieren) einer der wesentlichen Bestandteile der Lobbyarbeit ist, dürften nahezu sämtliche Verbände von sich aus und ohne gesetzlichen Zwang Informationen über sich selbst der Allgemeinheit zur Verfügung stellen, insbesondere durch Betreiben einer Internetseite. Diese lässt sich durch die heute zur Verfügung stehenden Suchmaschinen im Regelfall in wenigen Augenblicken auffinden.
Die Etablierung des Internets hat in den letzten Jahren zu einer explosionsartigen Steigerung der Transparenz geführt, die – im Negativen – vielfach mit dem Schlagwort des „gläsernen Bürgers“ beschrieben wird. Nichts anderes gilt für Verbände. Wer Informationen über den Deutschen Notarverein haben möchte, braucht diesen bloß über Google oder vergleichbare Seiten zu suchen. Schon erhält man nicht nur die eigene Seite des Deutschen Notarvereins, sondern eine Vielzahl anderer Seiten, die über diesen informieren. Wer es ganz genau wissen will und eine detektivische Ader hat, dem wird es mit Hilfe von Suchmaschinen mit wenig Aufwand auch gelingen, noch mehr über die im Verband tätigen Personen herauszufinden. Das Internet hat zu einem Maß an allgemeiner Transparenz geführt, das gesetzliche Meldepflichten oder Register niemals auch nur im Ansatz erreichen können. Schon vor diesem Hintergrund erscheint es zweifelhaft, ob gesteigerte Anstrengungen für mehr Transparenz der Lobbyarbeit erforderlich sind.
Die eben geschilderte Form der Transparenz versagt dort, wo bestimmte Informationen gezielt der Öffentlichkeit vorenthalten werden sollen. Wenn ein Verband beispielsweise die Identität seiner Mitglieder nicht preisgeben möchte oder als seine Verbandsziele öffentlich andere als die tatsächlichen bekannt geben möchte, wird ein institutionalisiertes Register hieran nichts ändern. Man kann einen Verband nicht daran hindern, seine offiziellen Ziele durch wenig aussagekräftige Leerformeln zu vernebeln. Es ist unter dem Gesichtspunkt der Transparenz nichts gewonnen, wenn man Verbände, die im Halbdunkeln operieren möchten, zu floskelhaften Angaben im institutionalisierten Register zwingt.
Unabhängig von den neuartigen Recherchemöglichkeiten des Internets wird ein ausreichendes Maß an Transparenz bereits durch die Selbstregulierungskräfte des demokratischen Prozesses gewährleistet. In der politischen Willensbildung werden Stellungnahmen und Meinungen nicht gezählt, sondern gewertet. Die Meinung von Verbänden, die den politischen Entscheidungsträgern und der ihnen zuarbeitenden Verwaltung bekannt sind und die in der Vergangenheit bereits durch konstruktive Lobbyarbeit in Erscheinung getreten sind, zählt dabei ungleich mehr als die Meinungen von Verbänden, die schwer einzuordnen sind und die sich nicht erkennbar um transparente Selbstdarstellung bemühen.
Gesteigerte Anstrengungen für mehr Transparenz im Hinblick auf Identität und Ziele der einzelnen Akteure sind nach Auffassung des Deutschen Notarvereins nach alledem nicht geboten. Insbesondere wird die Institutionalisierung durch Einführung von Registrierungspflichten zwar zu mehr Bürokratie aber nicht zu mehr Erkenntnissen über die beteiligten Kreise führen.
Sind Sie der Auffassung, dass Lobbyisten, die automatisch von den Organen und Einrichtungen der EU über Konsultationen informiert werden möchten, registriert sein sollten und Informationen zu ihren Zielen, ihrer finanziellen Situation und den Interessen, die sie vertreten, bereitstellen sollten? Sind Sie der Auffassung, dass die breite Öffentlichkeit Zugang zu diesen Informationen haben sollte? Wer sollte das Register Ihrer Auffassung nach verwalten?
Aus den oben bereits genannten Gründen ist von einer obligatorischen Registrierung kein Gewinn zu erwarten. Dies gilt jedenfalls, solange nur allgemeine Informationen zur Organisation, den Mitgliedern und den Zielen eines Verbands Gegenstand der Registrierung werden.
Eine neue Qualität der Transparenz würde hingegen erreicht, wenn sämtliche Verbände über ihre finanzielle Situation Auskunft geben müssten. Auch wenn man das Internet noch so akribisch durchforstet, man wird bei kaum einer Organisation Informationen über ihren Haushalt erhalten. Dies hat einen ganz einfachen Grund: Die Vermögenslage ist sakrosankt. Sie gehört zum engen Kernbereich des Nichtöffentlichen. Man kann einer Privatperson kaum eine indiskretere Frage stellen, als diejenige nach ihrem Einkommen oder Vermögen. Nichts anderes gilt für Verbände.
Wenn die Richtlinien über Abschlusspublizität für gewerblich tätige Kapitalgesellschaften vorschreiben, dass diese in regelmäßigen Abständen ihre Bilanzen oder sonstigen Kennzahlen zu veröffentlichen haben, so verfolgt dies gänzlich andere Zwecke, nämlich den Schutz von Vertragspartnern oder Investoren. Wer Aktien eines Unternehmens erwerben oder mit diesem langfristige Geschäftsbeziehungen begründen möchte, hat eine legitimes Interesse an Informationen über die finanzielle Ausstattung des Unternehmens. Für die Bewertung der Stichhaltigkeit der Argumente, die zum Beispiel der Deutsche Notarverein im Rahmen seiner Stellungnahme zu den zukünftigen Prioritäten des Aktionsplans zur Modernisierung des Gesellschaftsrechts vorgetragen hat, spielt die Bilanzsumme des sich äußernden Verbands jedoch nicht die geringste Rolle. Es gibt hier kein berechtigtes Interesse Dritter, das eine Offenlegung rechtfertigen könnte.
Der Deutsche Notarverein möchte sich auch entschieden gegen die Überlegung wenden, nur noch registrierte Verbände über Konsultationen eines Organs oder einer Einrichtung der EU zu informieren. Man würde seitens der Kommission mit zweierlei Maß messen, wenn man den Lobbyverbänden ein gesteigertes Maß an Transparenz abverlangen würde, sich selbst aber zugleich zur geschlossenen Gesellschaft entwickeln möchte. Der Ausgang der Verfassungsreferenden in Frankreich und den Niederlanden dürfte seine entscheidende Ursache darin haben, dass die Bürger die Europäische Union nach wie vor als etwas Fremdes, Unzugängliches empfinden. Die Organe der EU bemühen sich daher zu Recht um mehr Transparenz. Es wäre ein Schritt in die falsche Richtung, wollte die Kommission einzelne Verbände von Konsultationen oder vom Zugang zu bestimmten Dokumenten ausschließen.
Sind Sie der Auffassung, dass die bestehenden Verhaltenskodizes mittels gemeinsamer Mindestanforderungen konsolidiert werden sollten? Wer sollte die Regeln des Verhaltenskodexes Ihrer Auffassung nach festlegen?
Die Frage, wo legitime Lobbymethoden enden und wo (auch weit unterhalb der Schwelle des Strafbaren) illegitime Methoden beginnen, ist nicht immer einfach zu beantworten. Es ist sicherlich nicht zu beanstanden, einem Gesprächspartner eine Tasse Kaffee anzubieten, während die Einladung zu einer luxuriösen Reise klar außerhalb des Zulässigen liegt. Zwischen diesen beiden Beispielen liegt eine breite Grauzone. Verhaltenskodizes können Lobbyisten hierbei durchaus als sinnvoller Leitfaden dienen, wenngleich auch solche Kodizes nicht ohne Generalklauseln auskommen können und damit die subjektive Gewissensanstrengung und Bemühung des Common Sense nie entbehrlich wird.
Da die Grenze zwischen legitimen und illegitimen Lobbymethoden unabhängig davon ist, welchem Organ der Gesprächspartner angehört, macht eine Konsolidierung der Verhaltenskodizes durchaus Sinn. Am ehesten scheint hierzu das Europäische Parlament berufen, da es sich hierbei um das einzige unmittelbar demokratisch legitimierte Organ handelt.
Sind Sie der Auffassung, dass eine neue, umfassende, externe Überwachungsorganisation eingerichtet werden sollte, die die Einhaltung der Mindestanforderungen kontrolliert und bei Verstoß gegen den Kodex Sanktionen verhängt?
Der Deutsche Notarverein bezweifelt, dass die Einrichtung einer neuen Überwachungsorganisation hilfreich wäre. Die Vielschichtigkeit der Sachverhalte und Maßnahmen, die im weiteren Sinne zur Lobbyarbeit gerechnet werden müssen, führt dazu, dass eine institutionalisierte Überwachung dieser Aufgabe nicht gerecht werden kann. Es besteht die Gefahr, dass eine solche Organisation außer Kosten und Papier wenig produzieren würde, ohne die eigentlich problematischen Fälle wirksam in den Griff zu bekommen. I
Im Übrigen gibt es eine solche Überwachungsorganisation bereits, nämlich die Presse. Nahezu jede illegitime Verbindung zwischen politischen Entscheidungsträgern und Interessenvertretern, die in den vergangenen Jahren oder Jahrzehnten die Gemüter der Öffentlichkeit erregt hat, wurde von der Presse aufgedeckt. Die Polizei oder andere staatliche oder sonst wie institutionalisierte Organisationen spielen hierbei seit jeher kaum eine Rolle. Es ist nicht ersichtlich, dass sich dies durch die Installierung einer neuen Organisation auf europäischer Ebene ändern sollte.
