Stellungnahme vom 10.04.2002
Deutsche Notare sind bei Ausübung ihrer Tätigkeit ständig mit dem Schutz von Verbrauchern befasst. Das deutsche Recht des Beurkundungsverfahrens macht ihnen den Schutz des schwächeren Vertragsteils zur Pflicht, für deren Erfüllung er haftet. Notarielle Verträge werden mit Rücksicht auf diese Pflicht formuliert. Diese Art der vorsorgenden Rechtspflege – im Gegensatz zu allein streitiger Rechtspflege – ist institutionalisierter Verbraucherschutz. Die deutschen Notare und ihre Standesvertretungen verfolgen deshalb den europäischen Rechtssetzungsprozess insbesondere im Bereich des Verbraucherschutzes aufmerksam und bieten hiermit ausdrücklich ihre Mithilfe im Verfahren der Rechtssetzung an. Nationale Gesetzgebungsverfahren, die das Zivil- und Verfahrensrecht betreffen, werden seit jeher von den Standesvertretungen der Notare fachkundig begleitet. In Einzelfällen hat dies dazu geführt, dass Ausschüsse der Standesorganisationen Gesetzesentwürfe federführend vorbereitet haben. Wir sind gerne bereit, auch im europäischen Rahmen entsprechende Verantwortung zu übernehmen.
Der Deutsche Notarverein sieht einen engen Zusammenhang zwischen dem Grünbuch zum Verbraucherschutz und der Initiative der Kommission zum europäischen Vertragsrecht (Mitteilung der Kommission vom 11. Juli 2001 – KOM (2001) 398 endgültig). Die bisherige, nicht zuletzt dem Verbraucherschutz dienende Richtliniengebung zum Vertragsrecht, ist an ihre Grenzen gestoßen. Der Verbraucherschutz wird eines der zentralen Elemente der Entwicklung des europäischen Vertragsrechts sein.
Die nachfolgende Stellungnahme folgt im Aufbau im wesentlichen der im Grünbuch vorgegebenen Fragestellung.
1. Welche wesentlichen Hindernisse stellen sich den Verbrauchern und der Wirtschaft infolge unterschiedlicher nationaler Regelungen in Sachen lauterer/guter Geschäftspraktiken im Bereich Werbung und Praktiken im Zusammenhang mit den vorvertraglichen und vertraglichen Aspekten sowie Faktoren nach erfolgtem Vertragsabschluss im B2C-Bereich?
(1) Nach unserer Auffassung behindern unterschiedliche nationale Regelungen in den genannten Bereichen unmittelbar eher die Wirtschaft als den Verbraucher. Unternehmen, die sich in mehreren Mitgliedsstaaten der EU wirtschaftlich betätigen möchten, dürften aus einer weitgehenden Vereinheitlichung der relevanten Regelungen strategische Vorteile, Kostenersparnis und Rechtssicherheit gewinnen. So müssten, wie angesprochen, Werbemaßnahmen, Vertriebssysteme und Kundenbetreuung nicht den jeweiligen nationalen Regeln angepasst werden. Jedes Unternehmen könnte seine im europäischen Rahmen optimale Strategie einheitlich in allen Mitgliedsstaaten durchführen. Anpassungsbedarf bestünde nur noch aufgrund unterschiedlichen Marktverhaltens in den einzelnen Mitgliedsstaaten oder unterschiedlicher Verbraucherbedürfnisse. Es ist zu vermuten, dass die Möglichkeit, Werbemaßnahmen und Vertrieb europaweit zu planen, schon aufgrund des geringeren Bedarfs an Rechtsrat dem Unternehmen Kosten spart. Rechtssicherheit gewinnen die Unternehmen dadurch, dass ein einmal etablierter, umgesetzter und verstandener europäischer Rechtsrahmen dem Unternehmen die Gewissheit gibt, in jedem Mitgliedsstaat für gleiches Verhalten mit denselben Rechtsfolgen konfrontiert zu werden. Bei einer Zersplitterung in 15 Partikularrechte ist die Berücksichtigung sämtlicher Rechtsfolgen nur für große, z.B. weltweit agierende Konzerne, zu schaffen.
(2) Diese Vorteile treffen allerdings nicht alle Unternehmen gleichermaßen. Vielmehr ist eine große, vermutlich sogar bei weitem größere Zahl der Unternehmen ausschließlich national, oft sogar innerstaatlich nur regional tätig und beabsichtigt auch mittelfristig nicht, seine Tätigkeit über die Grenzen des eigenen Mitgliedsstaates auszudehnen. Diese Unternehmen haben von den genannten Vorteilen nichts. Auch sie sind jedoch von rechtlichen Veränderungen auf der Unionsebene in gleicher Weise betroffen wie grenzüberschreitend agierende Unternehmen oder internationale Konzerne. Für diese Unternehmen verursacht jede Rechtsumstellung, die sie zu einer Abkehr von bisherigen Praktiken nötigt, Kosten, für die sie keine Kompensation erhalten. Die Wettbewerbsfähigkeit dieser KMU wird sogar beeinträchtigt, da ihre großen, binnenmarktweit tätigen Konkurrenten wie dargelegt durchaus von Kostenersparnissen profitieren werden. Die Förderung eines Verdrängungswettbewerbes durch die EU ist mittel- und langfristig sicherlich ein Bärendienst für den Verbraucherschutz. Im übrigen ist es keineswegs sicher, dass es gerade die unterschiedliche rechtliche Ausgestaltung ist, die im Bereich lauterer/guter Geschäftspraktiken in der Werbung zu Hindernissen führt.
Diese Aspekte sollten bei der Analyse des Vereinheitlichungsbedarfs bedacht werden.
(3) Die Kernprobleme des Verbrauchers liegen bei grenzüberschreitender Aktivität in Bereichen, die mit unterschiedlichen nationalen Regelungen nichts zu tun haben. Das Hauptproblem der Aktivität in einer anderen als der Muttersprache, die regelmäßig zu einer Unterlegenheit im Bereich der Verhandlung, des Vertragsschlusses und der nachträglichen Durchsetzung von Rechten führt, dürfte hinreichend bekannt und dennoch nicht zu beheben sein.
(4) Gleiches gilt für das grundsätzliche Problem einer Rechtsdurchsetzung im Streitfall, wenn die Wahrnehmung der Rechte durch die größere räumliche Entfernung und durch Unterschiede im Justiz- und Behördenapparat des anderen Mitgliedsstaates erschwert werden. Dieses Problem hat natürlich auch umgekehrt der Unternehmer gegenüber dem Verbraucher, doch ist dieser im Rahmen eines professionellen Marktzugangs eher in der Lage, solche Probleme zu bewältigen. Gerade für den Verbraucher zeigt sich der Nutzen einer flächendeckenden, qualitativ hochstehenden Versorgung, wie sie im Bereich der vorsorgenden Rechtspflege durch die Notare gewährleistet wird. Ziel der vorsorgenden Rechtspflege ist es gerade, lange und kostspielige streitige Verfahren zu vermeiden.
(5) Erschwerungen für den Verbraucher liegen allerdings im Bereich bürokratischer Hemmnisse, zum Beispiel, wenn ein Produkt, das in einem Mitgliedsstaat legal und funktionsfähig vertrieben wird, in einem anderen Mitgliedsstaat technischen Bestimmungen nicht entspricht oder wenn seine Zulassung zum Gebrauch von zusätzlichen Auflagen abhängig gemacht wird.
(6) Wir halten es hingegen für eine Illusion zu glauben, dass der Verbraucher seine Entscheidungen in einem wesentlichen Umfang davon abhängig macht, in welchem Rechtsrahmen der Erwerb eines Produktes stattfindet. Natürlich gibt es Personen, die auf Reisen einen Fotoapparat nur deshalb mitnehmen, damit sie Reisemängel dokumentieren können, um hinterher ihre Rechte geltend zu machen. Auch wird es vergleichbares Verbraucherverhalten in anderen Marktbereichen geben. Dennoch dürften solche Fälle eine verschwindend geringe Minderheit sein. In nahezu allen Fällen der Verbraucherentscheidung dürften hingegen der Geschmack des Verbrauchers, die Qualität des Produktes und der dafür verlangte Preis allein ausschlaggebend sein. Ergänzende Rechte, wie z.B. Umtauschrechte, spielen am ehesten dann eine Rolle, wenn sie aktiv von Unternehmerseite angeboten werden. Unseres Erachtens wird der Käufer im Regelfall einer Kaufentscheidung die Frage möglicher Vertragsstörungen gar nicht bedenken. Anders dürfte dies höchstens beim Kauf sehr hochpreisiger Produkte, z. B. von Bauwerken oder von Fahrzeugen sein.
(7) Dies bedeutet natürlich nicht, dass ein Verbraucher von einer EU-weiten Vereinheitlichung von Rechtsvorschriften nicht zumindest mittelbar profitieren könnte. Dies wäre zum einen dann der Fall, wenn aufgrund der Vereinheitlichung eine größere Zahl von Unternehmen es wagen würde, ihre Leistungen grenzüberschreitend anzubieten und damit die Konkurrenz erhöht würde, was sich dann ggf. positiv auf Produktqualität und Preis auswirken kann. Ebenfalls kann es zu Preisvorteilen für den Verbraucher kommen, wenn die vorstehend skizzierten möglichen Kosteneinsparungen auf Unternehmensseite an den Verbraucher zumindest teilweise weitergegeben werden.
2. Können Sie der Tatsache zustimmen, dass Bedarf für eine Reform des Verbraucherschutzes im Binnenmarkt besteht?
(8) Der Tatsache kann im Grundsatz zugestimmt werden. Dabei bedarf es allerdings keiner umfassenden Reform des Verbraucherschutzes bzw. einer umfassenden EU-weiten Regelung im Sinne eines „Code de Consommation“. Vielmehr sollten sich Reform und Fortentwicklung des Verbraucherschutzes auf einige Felder konzentrieren.
(9) Zunächst einmal dürfte nicht zu bestreiten sein, dass die bestehenden und im Grünbuch genannten Rechtsvorschriften zum Verbraucherschutz sehr punktuell sind, teilweise ohne erkennbaren Grund unterschiedliche Regelungen enthalten und nicht sonderlich gut miteinander harmonieren. Außerdem wird in vielen Mitgliedsstaaten darüber geklagt, dass sich die bestehenden Regelungen nur schwer in das Gesamtkonzept, z.B. des Zivilrechts, einfügen lassen. Dies und strukturelle Mängel des sektoralen Richtlinienansatzes lassen deshalb zunächst eine Reform mit dem Ziel der Verbesserung der Qualität bereits geltender Rechtsvorschriften, so wie dies als Option III in der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zum Europäischen Vertragsrecht vom 11.07.2001 benannt ist, wünschenswert erscheinen. Die geltenden Rechtsvorschriften müssen auf ihre Kohärenz untersucht und gegebenenfalls koordiniert werden. Dazu sollte auch gehören, Streitfragen oder praktische Anwendungsprobleme, die sich im Bereich vorhandener EU-Regeln ergeben, zu beseitigen oder zumindest zu minimieren. Zum Beispiel geht man in Deutschland davon aus, dass das Verbraucherkreditgesetz und die diesem zugrunde liegenden Richtlinien über den Verbraucherkredit auch auf Verträge zwischen Privaten Anwendung findet, in denen ein Privater die Kreditschulden eines anderen Privaten mit Zustimmung des Kreditgebers übernimmt. Die nach dem Verbraucherkreditgesetz für den Verbraucherkreditvertrag notwendigen Angaben lassen sich aber nur bedingt auf einen solchen Übernahmevertrag übertragen, weshalb bis heute unklar ist, welche Angaben genau in einen solchen Vertrag aufzunehmen sind. Die Praxis behilft sich deshalb in der Regel mit der Beendigung des alten Kreditvertrages und dem Neuabschluss eines Kreditvertrages mit dem übernehmenden Kreditnehmer zu gleichen Bedingungen. Dies ist jedoch zumindest in den Fällen, in denen die Schuldübernahme Teil eines anderen Vertrages ist, an dem der Kreditgeber nicht Teil hat, unbefriedigend.
(10) Eine Beschränkung auf die Qualitätsverbesserung bestehender Rechtsnormen dürfte allerdings nicht ausreichend sein. Im Grünbuch wird umfangreich beschrieben, dass in hohem Tempo neue Marketing- und Verkaufspraktiken entwickelt werden, denen die bestehenden Regelungen unzureichend Rechnung tragen und die häufig sogar von dem Willen getragen sind, bestehende Schutzmechanismen auszuhebeln.
Dabei kommt es der EU insbesondere in den Bereichen, in denen typischerweise grenzüberschreitend agiert wird, also insbesondere beim Einsatz des Internets oder von Telekomfazilitäten, primär zu, den Schutz der Verbraucher sicherzustellen. Hierzu gehören auch alle Maßnahmen, die der Verlässlichkeit dieser Medien dienen, z.B. durch die sichere Identifizierung eines Vertragspartners oder durch den Schutz elektronisch übermittelter Nachrichten vor unbefugtem Zugriff oder Verfälschung.
3. Sollte eine Reform auf der Grundlage des bestehenden spezifischen Ansatzes erfolgen oder nach dem im folgenden skizzierten kombinierten Ansatz?
(11) Wie sich aus unserer Beantwortung der beiden vorstehenden Fragen bereits folgern lässt, befürworten wir auf mittlere Sicht eine Reform und Fortentwicklung des Verbraucherschutzes auf der Grundlage der bestehenden spezifischen Regelungen. Dies hat folgende Gründe:
(12) In dem skizzierten kombinierten Ansatz wird die EU-weit bestehende Notwendigkeit spezifischer Regeln nicht in Frage gestellt. Nur solche spezifischen Regeln sind in der Lage, auf konkrete Probleme, die insbesondere durch neue Praktiken ausgelöst werden, angemessen zu reagieren.
(13) Generelle Regeln haben dann, wenn sie nur das festschreiben, was in den verschiedenen Mitgliedsstaaten derzeit ohnehin Standard und üblich ist, keine tatsächliche Wirkung, auch wenn sie die unterschiedlichen Rechtsgrundlagen für die bestehenden Standards beseitigen.
(14) Allgemein geltende Regelungen führen jedoch zu einem erheblichen Kompetenzproblem. Gemeint ist damit nicht die Kompetenz der EU-Organe zur Normsetzung, da eine solche, wenn sie noch nicht vorhanden sein sollte, jedenfalls geschaffen werden könnte. Gemeint ist hiermit vielmehr das Problem, dass generelle Klauseln, wenn sie wirklich zu einer Rechtsvereinheitlichung führen sollen, zugleich die Kompetenz der Mitgliedsstaaten zur Rechtsetzung im gesamten Bereich ausschließen müssen.
Denkbar wäre natürlich stattdessen auch nur eine Festlegung von weiteren Mindeststandards, wie dies auch bisher für die Verbraucherschutzrichtlinien typisch ist. Dies würde aber, da generelle Mindeststandards wohl in allen Mitgliedsstaaten bereits existieren – wenn auch auf unterschiedlicher Rechtsgrundlage – die Vereinheitlichung kaum voranbringen. Eine weitergehende Vereinheitlichung ohne Totalkompetenz der EU wäre möglich, wenn den Mindeststandards sozusagen als Gegenpol auch Maximalstandards gegenübergestellt würden. Eine solche Beschränkung des Verbraucherschutzes nach oben lässt sich allerdings kaum als eine positive Maßnahme des Verbraucherschutzes beschreiben.
(15) Gegen eine Totalkompetenz der EU in diesem Bereich spricht die im Grünbuch selbst eingeräumte Schwerfälligkeit im Bereich der Normsetzung. Solange dies nicht geändert ist, erscheint uns eine konkurrierende Kompetenz der Mitgliedsstaaten in den nicht spezifisch geregelten Bereichen unabdingbar.
(16) Im Bereich des Vertragsrechts soll das nicht heißen, dass generelle Regeln auf lange Sicht nicht erwünscht sind. Unserer Meinung nach dürfen solche Regelungen jedoch nicht isoliert und nur aus dem Blickwinkel des Verbraucherschutzes aufgestellt werden. Vielmehr gehören solche Regelungen zum Projekt der Vereinheitlichung eines europäischen Vertragsrechts, wie es in der Option IV der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zum europäischen Vertragsrecht vom 11.07.2001 angedacht ist. Hierzu wurden von Seiten des Notariats eigene Stellungnahmen abgegeben. Einer umfassenden Vertragsrechtsangleichung muss zunächst der Weg bereitet werden durch die Ausarbeitung gemeinsamer Grundsätze als Grundlage jeglicher weiterer Rechtsangleichung. Zu späterer Zeit kann sie – soweit erforderlich – durch die Sogwirkung, die sie ausübt, in die Option IV (Erlass neuer umfassender Rechtsvorschriften auf EG-Ebene) münden.
4. Welche Folgen dürften die beiden Ansätze, gemessen an den jeweiligen Kosten und Nutzen für den Verbraucher und für die Wirtschaft verursachen?
(17) Eine konkrete Antwort auf diese Frage ist uns mangels konkreter Erfahrungsdaten in diesem Bereich nicht möglich. Hinzu kommt, dass Kosten und Nutzen der beiden Ansätze kaum abstrakt abgewogen werden können, sondern nur in bezug auf spezifisch geplante Maßnahmen zu schätzen seien. Allgemeine Erwägungen zu Kosten und Nutzen sind in unserer Antwort auf die Frage 1. enthalten.
5. Welches wären die Prioritäten für eine Harmonisierung?
(18) Konkrete Prioritäten sehen wir nicht. Die Bereiche, die reformiert und fortentwickelt werden sollten, sind in der Antwort auf die Frage 2. genannt.
6. Antwort zu den Fragen 6.-12.
(19) Die im folgenden im Grünbuch gestellten Fragen (6.-12.) gehen davon aus, dass ein kombinierter Ansatz verfolgt werden soll. Ein solcher kombinierter Ansatz nur für den Bereich des Verbraucherschutzes wird nicht befürwortet. Es sollte keine weitere Ebene durch einen kombinierten Ansatz nur in einem Teilbereich geschaffen werden. Vielmehr müssen die Gesichtspunkte des Verbraucherschutzes wie unter (16) ausgeführt, in das Gesamtkonzept der europäischen Rechtsangleichung einbezogen werden. Deswegen wird auf die Einzelbeantwortung verzichtet. Jedoch scheinen uns eine Reihe der in diesem Zusammenhang im Grünbuch angesprochenen Punkte auch bei Verfolgung eines spezifischen Ansatzes relevant. Hierzu soll im folgenden Stellung genommen werden.
(20) Unseres Erachtens ist die Reihenfolge der Fragen umzudrehen. Ein Vorgehen „von hinten nach vorne“ erscheint uns vielmehr gerade dann sinnvoll, wenn zunächst nur der spezifische Ansatz weiter verfolgt wird und langfristig auf das Projekt eines einheitlichen europäischen Vertragsrechts mit einer weitgehenden Rechtsvereinheitlichung, die nicht nur das Verbraucherrecht betrifft, hingearbeitet wird.
(21) So sind die unter Ziffer 5. im Grünbuch geäußerten Überlegungen zu einer Verbesserung der Rechtsdurchsetzung und zu einer verstärkten Zusammenarbeit bei der Rechtsdurchsetzung uneingeschränkt zu begrüßen. Unseres Erachtens ist eine verstärkte, durch die EU-Kommission koordinierte und institutionalisierte Zusammenarbeit nicht nur für die Rechtsdurchsetzung und für Verhandlungen der EU-Mitgliedsstaaten notwendig. Vielmehr schafft eine solche Zusammenarbeit unseres Erachtens erst die nötige Fachkompetenz und das nötige Erfahrungswissen, um auf dem Wege der generellen Rechtsvereinheitlichung weiter voranschreiten zu können. Gleichzeitig dürfte durch eine intensive Zusammenarbeit in diesem Bereich innerhalb der Mitgliedsstaaten trotz derzeit unterschiedlicher Rechtsordnung eine Angleichung der Rechtsauffassung und auch eine Angleichung der Terminologie stattfinden, was für eine weitere Vereinheitlichung sehr förderlich ist. Bei einem vernünftig institutionalisierten Verfahren der Zusammenarbeit ist schon in diesem Stadium eine Stakeholder-Partizipierung ohne weiteres denkbar.
(22) Auf der Grundlage des hierdurch entstehenden Fach- und Erfahrungswissens wäre es durchaus von Nutzen, zunächst nicht bindende praktische Leitlinien zu entwickeln. Je nachdem könnten diese von der für die Zusammenarbeit gebildeten Institution veröffentlicht werden oder in der Form von Empfehlungen der Kommission in Zusammenarbeit mit dieser Institution verabschiedet werden. Das Vorgehen hätte damit eine gewisse Ähnlichkeit mit dem von der „von Bar-Gruppe“ vorgeschlagenen Vorgehen zur Schaffung eines einheitlichen europäischen Vertragsrechts, wonach zunächst „Statements“ ohne bindenden Charakter formuliert werden sollen (Der Vorschlag bezieht sich auf Option II der Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zum europäischen Vertragsrecht vom 11.07.2001). Soweit es den Bereich des Vertragsrechts betrifft, müsste dann die Zusammenarbeit dieser Gruppen koordiniert werden.
(23) Als Endergebnis der gesamten Entwicklung sehen wir dann nicht eine Rahmenrichtlinie mit einer wie auch immer gestalteten Generalklausel im Bereich des Verbraucherschutzes, sondern ein über den Verbraucherbereich vereinheitlichtes europäisches Vertragsrecht, das dann selbstverständlich auch Generalklauseln für die Bereiche B2B, B2C und C2C enthält. Das scheint uns deshalb geboten, in die Folgearbeiten zu diesen Grünbuch die ebenfalls angestoßenen Maßnahmen zu einem einheitlichen europäischen Vertragsrecht einzubeziehen. Nur ein solches Vorgehen wird zu einer wirklich kohärenten Lösung führen.
Wir sind gerne bereit, unsere Kompetenzen im Bereich des Vertragsrechts und auch des damit verbundenen Verbraucherschutzes bei einer solchen Fortentwicklung des Rechts einzubringen und zwar auch in bezug auf Verträge, die außerhalb des Bereichs liegen, für den eine notarielle Beurkundung vorgeschrieben ist.
